Året der gik – det fokuserede tilsyn på det sociale område
Af ankechef Cathrine Due Billing
Denne artikel giver et overblik over de mange forskellige opgaver, som tilsynet har arbejdet med i 2023. Artiklen er inddelt i fire afsnit.
Et afsnit handler om de klassiske tilsynssager, hvor vi behandler henvendelser fra borgere eller mediehistorier.
Et andet afsnit fortæller om tværgående tilsynstemaer, hvor tilsynet blandt andet har taget kommunernes pligt til at offentliggøre sagsbehandlingsfrister op.
Artiklen har også et afsnit, som handler om tre projekter, der er sat i gang for at styrke retssikkerheden. Det er projekter, som er en del af retssikkerhedsinitiativerne, som du kan læse mere om her.
God fornøjelse.
”Klassiske” tilsynssager på det sociale område i 2023
Henvendelser fra borgere, andre interessenter og historier i medierne og klagesagerne
Tilsynet screener dagligt medierne for relevante sager på det sociale områder. En historie i medierne kan føre til, at vi vælger at høre kommunen om en sag for at tage stilling til, om der er anledning til at rejse en tilsynssag.
Et eksempel på sådan en sag var en artikel i Altinget i sommeren 2022. Den handlede om kommuners og regioners brug af private vagtværn på blandt andet botilbud og plejehjem. På baggrund af historien kontaktede vi de omtalte kommuner og regioner. Langt de fleste sager kunne vi afslutte efter nærmere undersøgelse, mens en enkelt sag førte til, at vi rejste en tilsynssag. Udtalelsen er offentliggjort i tilsynets database. Udtalelser — Ankestyrelsen (ast.dk)
Ankestyrelsens tilsyn har herudover fået mange henvendelser fra borgere og andre interessenter om sager og problemstillinger, som de mener er relevante for tilsynet at tage fat i. Mange henvendelser er udtryk for en frustration over et sagsforløb, hvor en borger eller pårørende oplever, at de ikke er blevet tilstrækkeligt inddraget i forbindelse med sagsbehandlingen, og det har haft betydning for resultatet i sagen.
Når tilsynet får sådanne henvendelser, har vi fokus på, om oplysningerne fra borgeren tyder på et mere generelt mønster. Vi ser på, om der i sagen er beskrevet og måske endda dokumentation for, at der er tale om en mere generel ulovlig praksis i kommunen og ikke kun i den enkelte sag.
Hvis der er tale om et sagsområde, hvor Ankestyrelsen er klagemyndighed, vil tilsynet eventuelt kontakte det relevante kontor for at få mere data og viden i forhold til kommunens sagsbehandling i øvrigt, med henblik på at vurdere, om sagen skal undersøges nærmere.
Det er afgørende, at der er tale om et aktuelt forhold. Hvis kommunen har beklaget fejlene og selv rettet op over for borgeren, går tilsynet ikke ind i sagen.
Som et eksempel kan nævnes, at tilsynet modtog en række henvendelser fra borgere i fire kommuner om kommunernes praksis for at beregne tilskud til tandregulering for børn og unge. Henvendelserne førte til, at vi i 2023 rejste tilsynssager overfor tre af kommunerne. Udtalelserne kan læses i vores database. Udtalelser — Ankestyrelsen (ast.dk).
Sager til tilsynet fra klagesagskontorerne
En vigtig kilde for tilsynet er også Ankestyrelsens klagesagskontorer. Kontorerne henvender sig løbende til tilsynet, hvis de på baggrund af en eller flere klagesager er bekymrede for, om sagsbehandlingen i den konkrete klagesag er udtryk for en mere generel ulovlig praksis. Det kan også være, at de ønsker, at tilsynet følger op på Ankestyrelsens kritik i klagesagsafgørelsen.
Fra klagesag til tilsynssag – eksempel
I en konkret klagesag kunne et af Ankestyrelsens klagesagskontorer konstatere, at kommunen havde sendt et orienteringsbrev om ophør af vedligeholdelsestræning i form af bassintræning til de berørte borgere i kommunen. Det fremgik af brevet, at baggrunden for ophøret var, at træningsområdet var pålagt at finde væsentlige besparelser. I den konkrete sag ophævede Ankestyrelsen kommunens afgørelse, da der ikke var foretaget en konkret og individuel vurdering af borgerens behov for fortsat vedligeholdelsestræning.
Tilsynet fik sagen oversendt og bad kommunen om at redegøre for, hvad den konkrete afgørelse gav anledning til, herunder i forhold til andre lignende afgjorte sager om ophør af vedligeholdelsestræning.
Kommunen svarede blandt andet, at orienteringsbrevet burde have været målrettet hver enkelt borger, herunder med oplysninger om at der var foretaget en konkret og individuel vurdering af borgers behov. Kommunen erkendte også, at der ligeledes skulle være udleveret en klagevejledning. Kommunen oplyste, at der var foretaget en konkret og individuel vurdering af hver enkelt borgeres behov for vedligeholdende træning.
Tilsynets sagsbehandling
Afsluttes efter nærmere undersøgelse
Hvis tilsynet på baggrund af en henvendelse fra fx en borger vurderer, at sagen skal undersøges nærmere, starter vi typisk med at høre kommunen.
Hvis der er tale om en henvendelse, der vedrører et af Ankestyrelsens klagesagsområder, inddrager tilsynet data og viden fra styrelsens klagesagskontor i de indledende undersøgelser. Det gør vi for at afdække, om der kan være tale om en generel ulovlig praksis.
En væsentlig del af tilsynssagerne på de sociale område, hvor tilsynet foretager indledende undersøgelser, bliver afsluttet, uden at der rejses en tilsynssag. Det skyldes oftest, at kommunen får præciseret deres praksis eller rettet op på en ulovlig praksis, efter tilsynet har henvendt sig. Det kan fx være i en kvalitetsstandard eller i kommunikationen med borgeren.
I 2023 har Ankestyrelsen afsluttet 608 sager på social- og beskæftigelsesområdet. Det er dobbelt så mange som i 2022. Langt de fleste sager har ikke givet anledning til, at der er rejst en tilsynssag efter kommunestyrelsesloven – typisk fordi kommunen har rettet op efter tilsynets henvendelse.
Intensiveret praksis for opfølgning i tilsynssagerne
I nogle af de sager, hvor kommunen meddeler, at de vil rette op på den ulovlige praksis, beder tilsynet om at blive orienteret om status på kommunens genoprettelsesplan. Det gør vi, hvis kommunen ikke selv orienterer tilsynet.
Det betyder, at vi efter nogle måneder spørger ind til kommunens arbejde med at rette op på den ulovlige praksis. Vores opfølgningspraksis er typisk sket i situationer, hvor der er alvorlige fejl i sagsbehandlingen på tværs af de lovgivninger, kommunen administrerer.
Ulovlige kommunale dispositioner
Kommunestyrelseslovens § 50.
Ankestyrelsen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser.
Efterlevelse af Ankestyrelsens klageafgørelser
Tilsynet får gennem Ankestyrelsens klagesagskontorer til tider henvendelser om, at en kommune tilsyneladende ikke vil efterleve Ankestyrelsens omgørelse af kommunens afgørelse. De sager kaldes ”fogedsager”. Det er i sig selv en klar ulovlighed, hvis en kommune ikke efterlever en klagemyndigheds afgørelse.
I første omgang er det klagesagskontoret, der kontakter kommunen. Hvis den kontakt fører til en konklusion om, at kommunen ikke vil efterleve Ankestyrelsens afgørelse, bliver sagen straks overgivet til tilsynet, som herefter retter henvendelse til kommunen. Kommunen vil i henvendelsen blive advaret om tilsynets mulighed for at gøre brug af tvangsbøder.
I 2023 har klagesagskontorerne haft 64 fogedsager, hvor kommunen er blevet kontaktet i forhold til at efterleve Ankestyrelsens afgørelse i en klagesag. I langt de fleste sager har det ikke været nødvendigt for klagesagskontorerne at involvere tilsynet for at få kommunen til at efterleve afgørelserne.
Sagerne handler i nogle tilfælde om, at kommunen ikke har fået kommunikeret ordentligt eller tids nok til borgeren om det næste skridt i sagen som følge af Ankestyrelsens afgørelse. Det skaber forståeligt nok usikkerhed og frustrationer hos borgeren.
Hvad er en fogedsag?
Hvis Ankestyrelsen som klageinstans har afgjort en konkret sag, som kommunen ikke efterlever, kan vi som tilsyn gennemtvinge afgørelsen.
Det er tilsynets fogedfunktion, der anvendes. Om nødvendigt kan tilsynet pålægge kommunalbestyrelsesmedlemmer tvangsbøder, da de er ansvarlige for, at kommunen ikke efterlever klageinstansens afgørelse. Årsagen er, at det i sig selv er en klar ulovlighed, hvis en kommunens nægter at efterleve en sådan bindende afgørelse.
Tilsynets særlige temaindsatser i 2023
Tilsynet har i 2023 haft fokus på at identificere tværgående temaer i sager på det sociale område og behandle dem tematisk, fordi de har samme retlige problemstilling.
I de tematiske sager afgiver tilsynet en generel udtalelse, som samtlige kommunalbestyrelser modtager. Formålet er at give alle kommuner mulighed for at orientere sig i Ankestyrelsens retsopfattelse og selv tage initiativ til at sikre, at deres praksis er i overensstemmelse med Ankestyrelsens retsopfattelse.
På det sociale område har tilsynet udarbejdet tre generelle udtalelser, hvoraf den ene er afgivet på baggrund af en praksisundersøgelse. Læs om de tre generelle udtalelser nedenfor:
Tema 1: Reducering af personlig og praktisk hjælp efter serviceloven på grund af personalemangel
Tilsynet valgte en tematiseret behandling af spørgsmålet om, at kommuner i visse tilfælde reducerer personlig og praktisk hjælp efter serviceloven på grund af personalemangel. Vi tog temaet op efter en henvendelse fra Ældre Sagen, som handlede om, at flere kommuner midlertidigt reducerede hjemmehjælp efter serviceloven på grund af personalemangel under covid-19-pandamien.
Den 17. januar 2023 sendte tilsynet en generel tilsynsudtalelse til samtlige kommunalbestyrelser om reducering af personlig og praktisk hjælp efter serviceloven på grund af personalemangel. Udtalelsen redegør for reglerne om kommuners forsyningsforpligtelse, og for hvor grænsen mellem faktisk forvaltningsvirksomhed og myndighedsudøvelse går. Udtalelsen er offentliggjort i udtalelsesdatabasen. Udtalelser — Ankestyrelsen (ast.dk)
Ældre Sagens henvendelse drejede sig om 12 kommuner. Vi bad de 12 kommuner om at redegøre for deres beslutninger. Efter at have modtaget kommunernes høringssvar, var der ikke anledning til at rejse en tilsynssag.
Tema 2: Pligten til at offentliggøre sagsbehandlingsfrister
En anden tematiseret tilsynsindsats i 2023 var kommunernes forpligtelser efter retssikkerhedslovens § 3, stk. 2. Ifølge bestemmelsen skal kommunalbestyrelsen på de enkelte sagsområder på socialområdet fastsætte frister for, hvor lang tid der må gå fra, at de har modtaget en ansøgning, til de har truffet afgørelse. Fristerne skal offentliggøres.
Ankestyrelsens tilsyn har i en længere årrække modtaget flere henvendelser om kommunernes offentliggjorte sagsbehandlingsfrister, herunder en henvendelse fra #enmillionstemmer i december 2022 om alle 98 kommuner.
Den 15. december 2023 afgav tilsynet en generel udtalelse om kommunalbestyrelsernes forpligtelser efter bestemmelsen og sendte den til alle kommunalbestyrelser. Udtalelse fra Ankestyrelsen (ast.dk)
Derudover sendte vi en høring til 15 kommuner og bad dem redegøre for, hvordan de vil bringe deres praksis i overensstemmelse med udtalelsen. Der er tale om kommuner, hvor tilsynet har oplysninger om, at deres offentliggjorte sagsbehandlingsfrister ikke er i overensstemmelse med allerede udmeldt tilsynspraksis om bestemmelsen.
Tilsynet forventer at modtage kommunernes høringssvar i løbet af februar 2024. Derefter vi vil tage stilling til, om der skal rejses en tilsynssag over for de enkelte kommuner.
I 2. halvår af 2024 vil tilsynet desuden følge op med en stikprøvekontrol af udvalgte kommuners hjemmesider.
Udtalelsen om kommunernes forpligtelser efter retssikkerhedslovens § 3, stk. 2, fastslår blandt andet:
At beregningen af fristen for sagsbehandlingen starter, når kommunen modtager en ansøgning fra en borger, og slutter, når kommunen har truffet en afgørelse på baggrund af ansøgningen. Kommunen skal derfor indregne den tid, der går til eventuel oplysning af sagen i den offentliggjorte frist for sagsbehandlingen.
At det ikke er et krav efter retssikkerhedsloven, at den enkelte kommune skal offentliggøre en frist for sagsbehandlingen for hver enkelt lovbestemmelse. Der er dermed ikke noget til hinder for, at kommunen vælger at offentliggøre frister for sagsbehandlingen, som dækker flere lovbestemmelser eller sagsområder.
At det som udgangspunkt ikke er i overensstemmelse med intentionerne bag retssikkerhedsloven, hvis kommunens offentliggjorte frister for sagsbehandlingen angives med meget brede intervaller.
Tema 3: Børnesagsbarometeret 2022
Børnesagsbarometeret er en årlig praksisundersøgelse af, om kommunerne overholder centrale krav i serviceloven, når de behandler sager om udsatte børn og unge. Barometerets resultater for 2022 betød, at tilsynet måtte reagere med både en generel udtalelse og en høringsrunde af nogle af de deltagende kommuner.
Den 13. juni 2023 afgav tilsynet en generel udtalelse til kommunerne, fordi de undersøgte kommuner i 36 procent af de undersøgte sager ikke havde udarbejdet eller opdateret den børnefaglige undersøgelse. Barometeret for 2022 viste desuden, at i 65 procent af de sager, hvor der var udarbejdet en børnefagligundersøgelse, havde kommunerne ikke afsluttet undersøgelsen inden for den lovbestemte frist på fire måneder. Og endelig viste barometeret, at kommunerne i 45 procent af sagerne ikke havde afholdt den lovpligtige børnesamtale, inden de traf afgørelse om en foranstaltning
Tilsynets udtalelse på baggrund af resultaterne fra Børnesagsbarometeret 2022 siger,
- at det fremgår klart af reglerne, at børnefaglige undersøgelser skal udarbejdes, hvis det må antages, at et barn eller en ung trænger til særlig støtte,
- at kommunen skal afslutte den børnefaglige undersøgelse inden for fire måneder, efter kommunen er blevet opmærksom på, at et barn eller en ung kan have behov for særlig støtte, og
- at kommunen skal afholde en samtale med barnet, inden den træffer afgørelse om en foranstaltning.
Tilsynet bad også 26 kommuner redegøre for, hvilke tiltag kommunerne ville sætte i gang for at sikre, at de fremadrettet lever op til servicelovens regler om at udarbejde børnefaglige undersøgelser og afholde børnesamtaler.
Tilsynet har afsluttet langt de fleste sager på baggrund af kommunernes høringssvar, uden at der var anledning til at rejse en tilsynssag. Baggrunden er at de pågældende kommuner blandt andet har iværksat relevante tiltag for at rette op på sagsbehandlingsfejlene.
Tilsynets opfølgning på undersøgelser i 2023
I 2023 har tilsynet fortsat haft fokus på at følge op på Ankestyrelsens undersøgelser og andre aktiviteter på det sociale område. Der har været tale om vidt forskellige undersøgelser og dermed også problemstillinger. En af undersøgelserne, Børnesagsbarometeret, valgte tilsynet at behandle som en tematisk sag, og den står derfor beskrevet i det tidligere afsnit. Nedenfor gennemgår jeg nogle af de øvrige undersøgelser og tilsynets opfølgning.
Ankestyrelsens undersøgelse om forældrepålæg og børne- og ungepålæg
Ankestyrelsen offentliggjorde i september 2023 en undersøgelse om udvalgte kommuners brug af forældrepålæg og børne- og ungepålæg, herunder om kommunerne bruger pålæggene præventivt.
Undersøgelsen er baseret på en juridisk gennemgang af 18 sager om forældrepålæg og to sager om børne- og ungepålæg samt fire gruppeinterview med teamledere, én fagspecialist og én konsulent fra i alt 10 kommuner.
På grund af nogle af de svar, der blev givet i gruppeinterviewene, vurderede Ankestyrelsen, at dele af den beskrevne praksis var i strid med reglerne om forældre- og børne- og ungepålæg. Tilsynet valgte derfor at bede otte ud af de 10 deltagende kommuner om en redegørelse.
Fem kommuner har meddelt, at de på baggrund af undersøgelsen og tilsynets henvendelse vil rette op på deres praksis på området. Vi har bedt to af disse fem kommuner om at indsende deres nye retningslinjer. Tilsynet er fortsat i gang med at se på, om der skal rejses tilsynssager over for de tre sidste kommuner.
Du kan finde selve undersøgelsen her:
Kommunernes brug af forældrepålæg og børne- og ungepålæg — Ankestyrelsen (ast.dk)
Praksisundersøgelse om skærpet rådighedssanktion
Tilsynet valgte også at følge op på en praksisundersøgelse om skærpet rådighedssanktion. Undersøgelsen havde set på 14 udvalgte kommuners praksis i sager, hvor de havde truffet afgørelse om en skærpet rådighedssanktion over for en job- eller aktivitetsparat kontanthjælpsmodtager.
Resultaterne i praksisundersøgelsen betød, at Ankestyrelsen bad alle de deltagende kommuner om en orientering, der redegjorde for resultatet, efter kommunalbestyrelsen havde behandlet undersøgelsen.
To af kommunerne er efterfølgende blevet bedt om at orientere yderligere om, hvordan de har undersøgt, andre sager i kommunen for lignende fejl, som kan have betydning for sagernes rigtighed. Tilsynet er i skrivende stund i gang med at vurdere, om der skal rejses tilsynssager over for de to kommuner.
Praksisundersøgelsen var den anden af i alt tre undersøgelser, der ser nærmere på kommunernes praksis, efter at reglerne om sanktioner på beskæftigelsesområdet blev lempet i 2020.
Du kan læse praksisundersøgelsen her
Tilsynet og retssikkerhedsinitiativerne i 2023
Et bredt politisk flertal aftalte i 2021 at styrke borgernes retssikkerhed på handicapområdet med midler fra SSA-reserven til foranstaltninger på social-, sundheds- og arbejdsmarkedsområdet (Retssikkerhedspakken). Aftalen mundede ud i en lang række initiativer, som Ankestyrelsen og Social- og Boligstyrelsen varetager.
Blandt de mange initiativer er der et, der handler om et styrket tilsyn med kommunerne. I dette styrkede tilsyn indgår tre projekter:
- kommunalbestyrelsernes behandling og opfølgning på danmarkskortet,
- to årlige stikprøver af kommunalbestyrelsernes referater på det sociale område samt
- gennemgang af kvalitetstandarder på det sociale område.
Danmarkskortet
I september 2023 afsluttede tilsynet en gennemgang af kommunernes behandling og opfølgning af danmarkskortet 2022, som viser omgørelsesprocenter på handicapområdet i kommunerne for året 2021. Vores gennemgang førte til en række opmærksomhedspunkter for kommunerne og opfølgning på danmarkskortet 2023. Du kan læse mere om resultatet af gennemgangen og om opmærksomhedspunkterne i artiklen:
Kommunerne har siden 2018 været forpligtede til at behandle resultatet af årets version af Social-, Bolig- og Ældreministeriets danmarkskort på et kommunalbestyrelsesmøde. Det fremgår af retssikkerhedslovens § 79 b, stk. 1.
Ved en lovændring, der trådte i kraft den 1. juli 2022, blev bl.a. kravene til kommunernes behandling af danmarkskortet skærpet, idet kommunalbestyrelserne fremadrettet nu også skal tage stilling til, om der er behov for at udarbejde en handlingsplan til at styrke den juridiske kvalitet i kommunernes sagsbehandling.
Ankestyrelsen kan pålægge en kommunalbestyrelse at udarbejde en handlingsplan for at styrke den juridiske kvalitet, hvis kommunalbestyrelsen ikke allerede har taget initiativ hertil.
Referater
Det andet initiativ i retssikkerhedspakken er gennemgang af kommunalbestyrelsers mødereferater på det sociale område. I juni og november 2023 har vi gennemgået referater fra alle 98 kommuner for at identificere eventuelle ulovlige beslutninger på det sociale område. Tilsynet er faldet over otte referater, hvor vi vil undersøge, om der er anledning til at rejse en tilsynssag. Undersøgelsen sker i tæt samarbejde med Ankestyrelsens klagesagskontorer i forhold til at fortolke lovgivningen og praksis.
Kvalitetsstandarder
I 2022 gennemgik vi 33 kommuners kvalitetsstandarder om personlig hjælp og pleje, hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet og madservice, jf. servicelovens § 83. Kvalitetsstandarder på dette område er lovpligtige.
Ankestyrelsens gennemgang af kvalitetsstandarder om personlig hjælp, pleje og støtte har ført til seks udtalelser om lovligheden af kommunernes kvalitetsstandarder. Det drejer sig blandt andet om muligheden for, at borgeren får hjælp til at få vasket dyner og puder, hjælp til indvendig vinduespudsning og tilberedning af mad.
I efteråret 2023 har vi set på kvalitetsstandarder om tabt arbejdsfortjeneste, jf. servicelovens § 42. Kvalitetsstandarder er ikke lovpligtige på dette område. Vi fandt ti kvalitetsstandarder på området, hvor tilsynet sammen med klagesagskontoret er ved at undersøge, om der skal rejses tilsynssager.
Alle udtalelser er offentliggjort i Udtalelsesdatabasen. Udtalelser — Ankestyrelsen (ast.dk).
Om tilsynet – hvornår rejser vi en tilsynssag
Tilsynet rejser en sag, hvis der er tale om overtrædelse eller en forkert forståelse af lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder
Sagen skal være generelt eller principielt egnet til at understøtte det kommunale tilsyns overordnede formål og funktion, som er at sikre, at kommuner og regioner overholder lovgivningen. Nogle af de forhold, der kan føre til, at vi rejser en tilsynssag er:
- At der er tale om en fejlagtig praksis, som kan være i strid med lovgivningen
- At der er tale om en bevidst ulovlig beslutning eller undladelse
- At der er tale om en ulovlighed af et vist omfang
- At sagen har aktuel betydning pga. bevågenhed fra medier, borgere og politikere
- At der er behov for at afklare retstilstanden på et bestemt område
- At sagen objektivt har økonomisk eller administrativ betydning for en gruppe af borgere eller myndigheder eller for den enkelte borger eller myndighed
Her kan du læse vores artikel fra tidligere i år om det fokuserede tilsyn på det sociale område