Artikel: Kompensationsprincippet skal inddrages i vurderingen af hjælp til borgere efter serviceloven
Af fuldmægtig Bjarne Djurhuus og ankechef Cathrine Due Billing
Denne artikel er en del af nyhedsbrevet Nyt fra Ankestyrelsen nr. 5, oktober 2015.
Når en kommune skal tage stilling til, om en borger med betydelig funktionsnedsættelse skal have hjælp efter servicelovens ydelsesbestemmelser, skal kommunen foretage en konkret vurdering af borgerens behov (for kompensation). I vurderingen må kommunen kun inddrage saglige hensyn. Saglige hensyn er både faglige og økonomiske. Kommunen kan ikke lade være med at følge servicelovens bestemmelser om hjælp og støtte til borgere med betydelig nedsat funktionsevne alene med henvisning til, at kommunen ikke har en servicestandard, der giver mulighed for at tildele den pågældende ydelse.
Kompensationsprincippet
Servicelovens bestemmelser om ydelser til børn og voksne indeholder et kompensationsprincip. Efter det skal borgere med en betydelig funktionsnedsættelse i videst muligt omfang kompenseres for følgerne af funktionsnedsættelsen og stilles lige med andre borgere. Borgere med betydelig nedsat psykisk og fysisk funktionsevne eller særlige sociale problemer skal – så vidt som muligt - have mulighed for at leve og udfolde sig som andre. FN’s Handicapkonventions artikel 3 indeholder en række generelle principper. Et af dem er kompensationsprincippet, som også er udtryk for et lighedsprincip.
Kompensationsprincippet tager udgangspunkt i, at behovet for kompensation er forskelligt fra menneske til menneske og fra handicap til handicap.
I principafgørelse 221-11 fandt Ankestyrelsen, at kommunen – i forhold til en ansøgning om praktisk hjælp i hjemmet efter servicelovens § 83 – var berettiget til at tage hensyn til, hvordan borgerens ægtefælle var i stand til at varetage/løse opgaver i hjemmet. Kompensationsprincippet giver altså ikke et krav på ubetinget kompensation. Hjælp og støtte efter serviceloven kan alene bevilges efter en vurdering af formålet med den ansøgte hjælp og ud fra en konkret og individuel vurdering af borgerens behov og funktionsevne.
Læs Ankestyrelsens principafgørelse 221-11 om hjemmehjælp - praktisk hjælp - ægtefælle
I en række andre principafgørelser har Ankestyrelsen henvist til kompensationsprincippet til brug for vurderingen af, om borgeren havde ret til en ydelse:
I principafgørelse C-10-04 fandt Ankestyrelsen, at det i det konkrete tilfælde ikke kunne anses for sandsynliggjort, at udgiften til den ansøgte spejlkarrusel var en merudgift efter servicelovens § 41 sammenlignet med de udgifter, familier med ikke-handicappede børn har til legetøj. Ankestyrelsen lagde vægt på kompensationsprincippet, hvorefter familier med børn med handicap skal kompenseres for følgerne af barnets nedsatte funktionsevne.
Ankestyrelsen fandt i en sag om boligskift, at det følger af servicelovens bestemmelse i § 116, stk. 4 om hjælp til boligskift sammenholdt med kompensationsprincippet, at borgeren skulle kompenseres for merudgifter til boligskiftet, jf. principafgørelse C-3-07.
I principafgørelse C-3-06 fandt Ankestyrelsen, at vurdering af hjælp til en person med nedsat funktionsevne til gennemførelse og opretholdelse af en samværsret skulle foretages ud fra kompensationsprincippet. Personen skulle kompenseres efter servicelovenes § 85 for følgerne af den nedsatte funktionsevne ud fra en konkret vurdering af behovet for hjælp. Sagen blev behandlet principielt efter en henstilling fra Folketingets Ombudsmand. Han ønskede, at Ankestyrelsen belyste kompensationsprincippets betydning i forhold til ydelse af socialpædagogisk støtte til handicappede i forbindelse med udøvelse af samvær med børn.
Læs Ombudsmandens udtalelse FOU 2005.448
I en anden sag udtalte ombudsmanden blandt andet med henvisning til kompensationsprincippet, at det var tvivlsomt, om kommunen kunne afvise at give tilskud til udskiftning af udstødningsrør efter bilbekendtgørelsen (FOU 2010.14-1). I en tredje sag har ombudsmanden rejst tvivl om, hvorvidt en kommunes praksis i forbindelse med afslag på dækning af merudgifter til familiekurser for døve familier harmonerede med kompensationsprincippet (FOU 2008.441).
Læs Ombudsmandens udtalelse FOU 2010.14-1
Læs Ombudsmandens udtalelse FOU 2008.441
Ankestyrelsen fandt i principafgørelse 163-12 om merudgifter til voksne, at en borger med ret til dækning af nødvendige merudgifter til ekstra hjælper under ferie i Danmark kunne få hjælp efter servicelovens § 100 i den ferieperiode på to uger, der var søgt om. Det er almindeligt i Danmark at holde flere ugers ferie om året. Ankestyrelsen fastslog, at formålet med merudgiftsydelsen er at yde kompensation til borgere med varigt nedsat fysisk eller psykisk nedsat funktionsevne for de merudgifter, som er en konsekvens af funktionsnedsættelsen. Formålet er endvidere at medvirke til, at borgeren kan leve et almindeligt liv som andre, der ikke har funktionsnedsættelse.
I principafgørelser 263-09 og 264-09 har Ankestyrelsen forholdt sig til spørgsmålet om brug af hjælpemidler efter servicelovens § 112 i forbindelse med ferie. Ankestyrelsen fandt i begge sager, at hjælpemidlerne i væsentlig grad var med til at afhjælpe følgerne af borgerens funktionsnedsættelse under ferieopholdet og gjorde det muligt for borgeren at afholde sin ferie. Disse sager afspejler også et kompensationsprincip, hvorefter borgere med betydelig nedsat psykisk og fysisk funktionsevne skal have mulighed for at leve og udfolde sig som andre, der ikke har en funktionsnedsættelse.
Kompensationsprincippet betyder også, at kommunen altid skal vurdere, om borgeren allerede er kompenseret for sit behov for hjælp. I vurderingen skal kommunen inddrage, hvilken hjælp borgeren allerede modtager, og om borgeren dermed må antages at være tilstrækkeligt kompenseret. Se Ankestyrelsens nye principafgørelse i boksen nedenfor.
Saglige hensyn
Kommunerne må kun inddrage saglige hensyn i vurderingen af borgerens behov for støtte. Saglige hensyn har sammenhæng med formålet med og indholdet i den anvendte bestemmelse.
Kommunen skal træffe afgørelse om støtte efter serviceloven ud fra faglige og økonomiske hensyn, jf. servicelovens § 1, stk. 3. Faglige hensyn er de relevante behandlingsmæssige, socialfaglige og sundhedsmæssige hensyn i forhold til borgerens situation og den konkrete sag.
Økonomiske hensyn skal forstås som hensyn til, om et tilbud efter loven er indhentet og/eller leveret på en økonomisk hensigtsmæssig måde. Kommunen skal for eksempel vælge det billigste af to tilbud, som er lige egnede til at opfylde borgerens behov.
Hensynet til kommunernes økonomi kan aldrig stå alene. Afgørelsen skal baseres på en konkret og individuel vurdering af borgerens behov.
Kommunale serviceniveauer over for den konkrete og individuelle vurdering
Serviceloven § 138 giver en generel hjemmel til at udarbejde serviceniveauer/kvalitetsstandarder på alle områder. I forhold til servicelovens §§ 83, 83a og 86 skal kommunerne udarbejde kvalitetsstandarder i forhold til ydelser efter disse bestemmelser.
I servicestandarden kan kommunen oplyse om den ydelse, borgeren som udgangspunkt kan forvente, hvis denne er omfattet af personkredsen for én af ydelsesbestemmelserne i serviceloven.
Lokale serviceniveauer skal altid fastsættes inden for de rammer, der følger af den konkrete bestemmelse i serviceloven og lovgivningen i øvrigt. Kommunen kan ikke fastsætte lokale regler, der for eksempel betyder, at obligatoriske hensyn ikke skal inddrages i sagen. Se for eksempel principafgørelse C-17-99.
Der kan heller ikke på forhånd udelukkes en bestemt type foranstaltning eller gives en fast økonomisk ramme for en given foranstaltning. Kommunerne kan derfor ikke undlade at opfylde servicelovens bestemmelser om hjælp og støtte til borgere med betydelig nedsat fysisk og psykisk funktionsevne med henvisning til, at kommunen ikke har en servicestandard, der giver mulighed for eksempelvis at få socialpædagogisk støtte uden for hjemmet i forbindelse med et ophold med overnatning. Se også Ankestyrelsens nye principafgørelse i boksen nedenfor.
Et eventuelt serviceniveau skal fraviges, hvis borgerens behov efter en konkret og individuel vurdering nødvendiggør det. Ankestyrelsen har i principafgørelse 20-15 pointeret, at kommunen altid skal foretage en konkret og individuel vurdering af den enkelte borgers behov for hjælp til rengøring. Hvis borgerens behov nødvendiggør det, skal serviceniveauet i kvalitetsstandarden fraviges.
Hvis kommunen vurderer, at der ikke er grundlag for at fravige servicestandarden, skal kommunen anføre hovedhensynene ved den skønsmæssige vurdering.
Hvis et lokalt serviceniveau senere ændres, kan kommunen ikke alene med henvisning til det ændrede serviceniveau træffe afgørelse om anden hjælp eller hjælp i ændret omfang i forhold til den enkelte borger. Der kan godt træffes afgørelse om hjælp i øget eller nedsat omfang med henvisning til et ændret serviceniveau. Det kræver dog altid en ny, konkret afgørelse for at sikre, at hjælpen fortsat opfylder borgerens behov. Det skal også ske inden for rammerne af lovgivningen og praksis. Se for eksempel principafgørelse C-3-05.
Ankestyrelsens nye principafgørelse om socialpædagogisk støtte til ophold uden for et botilbud
Afgørelsen handler om to sager, hvor begge borgere har betydelig nedsat funktionsevne og bor i botilbud.
I den ene sag søger borgerens værge om hjælp til et ferieophold uden for sit botilbud. Kommunen afslog ansøgningen med henvisning til, at pædagogisk støtte i forbindelse med ferie ikke er en del af kommunens serviceniveau.
I den anden sag har borgeren efter kommunens serviceniveau fået 10 dages ferie med socialpædagogisk støtte, men borgerens værge ønsker, at borgeren får flere dage end de 10 dage på samme feriested.
Ankestyrelsens afgørelser:
I den første sag traf Ankestyrelsen afgørelse om, at borgeren var berettiget til socialpædagogisk støtte under et ophold af 4-5 dages varighed uden for bostedet.
I Ankestyrelsens vurdering indgik oplysningerne om borgerens meget nedsatte funktionsevne, og at borgeren ikke selvstændigt vil kunne tage på et ophold i Danmark af flere dages varighed uden for sit bosted.
Endvidere anføres det:
”Kommunen skal yde den nødvendige hjælp og støtte til borgere med betydelig nedsat funktionsevne eller særlige sociale problemer med henblik på at sikre, at disse borgere så vidt muligt kan være i stand til at leve og udfolde sig som andre, der ikke har en funktionsnedsættelse. Dette gælder også ved ophold uden for borgerens bolig og ved borgere, der bor i botilbud”.
Ankestyrelsen fastslog også, at kommunen ikke kan undlade at opfylde servicelovens bestemmelser om hjælp og støtte til borgere med betydelig nedsat fysisk og psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer med henvisning til, at kommunen ikke har en servicestandard, der giver mulighed for socialpædagogisk støtte uden for hjemmet i forbindelse med ferieophold.
I den anden sag – hvor borgeren havde fået bevilget socialpædagogisk støtte i 10 dage uden for botilbuddet – fandt Ankestyrelsen, at borgeren var tilstrækkeligt kompenseret, og at der dermed ikke var grundlag for at tilsidesætte kommunens afgørelse.
Endvidere anføres det:
”Der kan efter serviceloven ikke udledes et krav på et bestemt antal dage med socialpædagogisk støtte uden for hjemmet. Det afgørende er derimod, at borgeren bliver kompenseret for sit hjælpebehov, således at borgeren så vidt muligt bliver i stand til at leve og udfolde sig som andre, der ikke har en funktionsnedsættelse, herunder at sikre, at borgeren har mulighed for at kunne deltage i midlertidige ophold uden for hjemmet i Danmark, der har karakter af ferieophold."