Krav om begrundelse ved ændring i serviceniveauer

Af specialkonsulent Birgitte Anne Mohrsen

Ankestyrelsen ser i flere sager, at en kommune sætter den bevilgede personlige og praktiske hjælp ned eller stopper den helt, hvis kommunen ændrer sit serviceniveau. I disse sager ophæver vi kommunens afgørelse, hvis kommunen ikke har vurderet sagerne individuelt og ikke levet op til oplysningspligten og kravene til begrundelse af afgørelsen.

Kommunernes serviceniveauer beskriver, hvad borgerne kan forvente at få af hjælp og støtte fra kommunen. Et serviceniveau kan dog aldrig i sig selv være grundlag for, at kommunen sætter en borgers hjælp ned.

Kommunen skal altid vurdere hver enkelt borgers behov. I den vurdering skal kommunen sørge for at indhente de nødvendige oplysninger. Hvis kommunen vælger at nedsætte eller standse hjælpen, skal kommunen også give borgeren en konkret og uddybende begrundelse for sin beslutning. 

Serviceniveauer

I praksis anvender kommunerne begreberne serviceniveauer og kvalitetsstandarder. Begreberne dækker over det samme. 

Kommunalbestyrelsen kan inden for lovens rammer beslutte at fastsætte generelle, vejledende serviceniveauer for den lokale tildeling af hjælp efter serviceloven. Nogle bestemmelser i serviceloven er mere oplagte at lave serviceniveauer for på grund af bestemmelsens ordlyd. 

I bestemmelser med en stor grad af skøn kan serviceniveauer sætte en ramme for sagsbehandlerens skøn. Det kan fx være bestemmelser om personlig og praktisk hjælp efter servicelovens § 83 og socialpædagogisk støtte efter § 85. 

I sager om fx personlig og praktisk hjælp er kommunerne forpligtede til at udarbejde kvalitetsstandarder mindst en gang om året. Kvalitetsstandarderne skal indeholde generel information til borgerne om den hjælp, de kan forvente fra kommunen, hvis de får behov for hjemmehjælp efter servicelovens § 83. 

Servicelovens karakter af rammelov indebærer, at den enkelte kommunalbestyrelse har en vis fleksibilitet i sin sammensætning af løsninger og brug af faglige metoder. På visse områder giver det kommunalbestyrelsen et politisk handlerum til at fastsætte lokale kvalitetsstandarder eller serviceniveauer (vejledende retningslinjer) for kommunens hjælp til bestemte typer af behov eller målgrupper. 

Serviceniveauet kan dermed sikre, at: 

• der er et centralt redskab til kommunikation og forventningsafstemning på tværs af politikere, forvaltning, leverandører og borgere.
  
  
• kommunalbestyrelsen kan ved at udarbejde serviceniveauer understøtte sammenhæng mellem økonomien og de ydelser, som borgerne modtager. Serviceniveauet afspejler konkret den løbende udvikling på området, og er et redskab, der løbende anvendes, evalueres og justeres.
  
  
• lederne får et redskab til den daglige styring af området og et grundlag for opfølgning på budget, service m.m., der ydes til borgerne.
  
  
• medarbejderne i forvaltningen og leverandørerne får en fælles faglig ramme for det daglige arbejde. 
   

Krav om konkret og individuel vurdering

Uanset at der er et rum for skøn og lokale serviceniveauer, skal kommunen altid vurdere, om den påtænkte indsats afhjælper borgerens behov i den konkrete sag. 

Kommunen kan ændre omfanget af hjælpen med henvisning til et ændret serviceniveau, men det kræver altid en ny afgørelse for at sikre, at hjælpen fortsat opfylder borgerens behov, ligesom det skal ske inden for rammerne af lovgivning og gældende praksis.

Her er kommunalbestyrelsen bundet af gældende regler, praksis offentliggjort i principmeddelelser og gældende forvaltningsretlige grundsætninger, selvom der er fastsat et lokalt serviceniveau.

Kommunernes serviceniveau må derfor ikke udelukke muligheden for at bevilge hjælp, som borgeren kan have ret til efter gældende regler eller praksis.  

Begrundelseskrav og undersøgelsespligt

Et lovligt serviceniveau er en del af grundlaget for en afgørelse. For at behandle alle borgere i kommunen ens har kommunen på den ene side pligt til at inddrage det vedtagne serviceniveau i afgørelserne.

På den anden side skal kommunen dog også altid vurdere, om der konkret er grundlag for at fravige serviceniveauet. Det gælder både, når kommunerne giver mere hjælp i forhold til serviceniveauet eller nedsætter eller standser en allerede bevilget hjælp.

Kommunen kan derfor ikke beslutte at undlade at inddrage serviceniveauet, når de vurderer og begrunder afgørelsen til en borger. 

Kommunen skal sørge for at have de nødvendige og tilstrækkelige oplysninger i borgerens sag, når den skal foretage en individuel vurdering. Med andre ord skal oplysningsgrundlaget være i orden, når kommunen skal afgøre, om der skal ændres i borgerens hjælp ud fra det aktuelle serviceniveau. Ligger der ikke tilstrækkelige oplysninger i sagen, skal kommunen indhente dem. Det kan fx være ved et hjemmebesøg.

Det er ikke tilstrækkeligt, at kommunen henviser til, at sagsbehandleren har foretaget en konkret og individuel vurdering på baggrund af sagens oplysninger, herunder oplysninger fra hjemmebesøget. Hovedhensynene for afgørelsen skal fremgå af begrundelsen. Her skal kommunen være opmærksom på forvaltningslovens krav om begrundelse.

Det fremgår af forvaltningslovens § 24, at i det omfang afgørelsen beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen indeholde hovedhensynene for skønnet. Begrundelsen skal også indeholde en kort redegørelse for de oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, der har haft væsentlig betydning for afgørelsen. 

Skærpet begrundelseskrav ved nedsættelse eller ophør af hjælpen

Standser eller nedsætter kommunen borgerens hjælp med henvisning til serviceniveauet, skal kommunen kunne forklare, hvorfor borgeren er omfattet af det vedtagne serviceniveau, og hvorfor det ikke kan fraviges i det enkelte tilfælde.

Det fremgår af Folketingets Ombudsmands udtalelse 2011 16-1, at når en kommune sætter en borgers hjælp ned eller standser den, skal kommunen kunne begrunde, hvorfor borgeren ikke længere er berettiget til den tidligere hjælp. 

Har en borger i en årrække været omfattet af personkredsen til at modtage hjemmehjælp, vil borgeren forvente at være omfattet af denne personkreds, så længe hans eller hendes situation og helbredsmæssige tilstand er uændret eller måske forværret.

Ifølge lovgivningen har en borger ikke et ubetinget krav på i al fremtid at blive anset som omfattet af personkredsen for hjemmehjælp, men det kan være svært for borgeren at forstå, hvorfor hjælpen ændres. 

Hvis kommunens afgørelse ikke indeholder en forklaring på, hvorfor borgeren ikke længere er berettiget til hjælp eller ikke længere er omfattet af personkredsen for fx hjemmehjælp, har borgeren ikke fået en fyldestgørende begrundelse for afgørelsen. 

Konstaterer Ankestyrelsen, at kommunen alene har henvist til det ændrede serviceniveau i en konkret afgørelse, hvor borgerens hjælp er nedsat eller standset, vil styrelsen typisk ophæve afgørelsen, fordi den lider af væsentlige mangler. Ankestyrelsen kan også overveje at hjemvise sagen, hvis der mangler oplysninger eller en tilstrækkelig uddybende begrundelse. 

Ankestyrelsen vil også i egenskab af sit tilsyn med kommunerne efter styrelsesloven kunne rejse en tilsynssag.