Intern evaluering af hjemviste afgørelser på det socialretlige område
Af souschef Margarita Englert
Ankestyrelsen har fortsat stort fokus på de afgørelser, som vi hjemviser til kommunen. Det var derfor en del af vores mål for 2019 at gennemføre en intern evaluering af hjemviste afgørelser på de sagsområder, hvor vi procentvis hjemviser flest sager.
Til brug for evalueringen udtog vi 140 tilfældige sager fordelt på syv sagsområder, det vil sige 20 sager fra hvert sagsområde. De syv sagsområder repræsenterer de lovbestemmelser på socialområdet, hvor hjemvisningsprocenten i 2018 var højest, og hvor der samtidigt var afgjort mindst 200 sager i 2018.
Evalueringen viste, at sager blev hjemvist på det rette grundlag, for vi kunne ikke afgøre sagerne ud fra de oplysninger, der var i de enkelte sager.
Målingen viste også, at Ankestyrelsen i langt størstedelen af sagerne var tilstrækkelig handlingsanvisende i afgørelserne. I syv ud af de 140 afgørelser havde vi dog ikke i tilstrækkelig grad forklaret, hvad kommunen skulle gøre som følge af hjemvisningen.
Undersøgelsen
De sagsområder, der blev udtaget til evalueringen, havde en hjemvisningsprocent på mellem 30 og 48 procent i 2018. Der er tale om følgende lovbestemmelser:
- Botilbud, servicelovens §§ 107-111
- Personlig hjælp og ledsagelse, servicelovens §§ 44 og 45
- Socialpædagogisk bistand, servicelovens § 85
- Tabt arbejdsfortjeneste, servicelovens § 42
- Merudgifter Børn, servicelovens § 41
- Personlig og praktisk hjælp, servicelovens § 83
- Støtte til køb af bil, servicelovens §§ 114 og 115.
Sagerne blev afgjort i andet halvår af 2018.
Sagerne på de enkelte områder har været vurderet af medarbejdere fra et kontor, der ikke til dagligt laver sagerne og heller ikke har ansvaret for det pågældende sagsområde. Ingen kontorer gennemgik altså sine egne sager.
Hvorfor hjemviser Ankestyrelsen?
Når kommunen skal afgøre en sag og i den forbindelse laver en socialfaglig vurdering, er det et krav, at vurderingen bygger på faktuelle og objektive oplysninger. Det vil sige, at resultatet af den socialfaglige vurdering skal kunne genfindes i de underliggende oplysninger. Det er ud fra de oplysninger, vi kan se, om kommunens vurdering er foretaget korrekt og i overensstemmelse med loven.
Vi kan ikke fastslå, om en kommunes afgørelse er rigtig eller forkert hvis:
- Vi ikke kan se, hvilke oplysninger der ligger til grund for kommunens vurdering, og/eller
- Der er uafklarede spørgsmål i sagen, som ikke kan afklares ud fra sagens oplysninger.
I de tilfælde mangler vi altså de nødvendige oplysninger for at kunne se, om borgeren har ret til den hjælp, der er søgt om.
Servicelovens bestemmelser er ofte skønsmæssigt formuleret. Det betyder blandt andet, at der ikke er præcise regler om, hvilke oplysninger der er brug for, når en sag skal afgøres. Det medfører på den ene side, at der kan inddrages en bred vifte af oplysninger, og på den anden side, at oplysningerne skal være faktuelle og objektive og understøtte afgørelsens resultat.
Hvis kommunens afgørelse ikke i tilstrækkelig grad er underbygget af udtalelser, attester, journaler, observationer eller andet, hjemviser vi sagen.
Hjemviser vi en sag på grund af manglende oplysninger, skal disse oplysninger være nødvendige og væsentlige for sagens afgørelse. Oplysningerne skal heller ikke umiddelbart kunne indhentes fra kommunen eller borgeren.
EKSEMPEL FRA SAG I EVALUERINGEN:
I en sag om socialpædagogisk støtte havde kommunen nedsat timeantallet for hjælpen. Kommunen vurderede, at borgeren var kompenseret for sit støttebehov i botilbuddet, og forudsatte, at botilbuddet kunne levere den nødvendige støtte med de timer, som kommunen nu ville bevilge.
I sagen var der ikke oplysninger, der viste, at borgerens behov for støtte kunne dækkes med de færre timers hjælp, og heller ikke hvordan dette konkret ville ske. Borgeren var ikke enig i, at hans støttebehov kunne dækkes ved det færre antal timer, og havde ikke fået forklaret, hvordan det i givet fald kunne ske.
I sagen var der altså en uoverensstemmelse mellem kommunens vurdering og borgerens opfattelse af sit hjælpebehov, og sagen indeholdt ikke oplysninger, der kunne afgøre, om borgerens hjælpebehov kunne dækkesmed færre timer. Kommunen havde blot lagt til grund, at hjælpebehovet kunne dækkes ved det nye timeantal.
Ankestyrelsen hjemviste sagen til en undersøgelse af borgerens hjælpebehov. Kommunen skulle indhente konkrete oplysninger fra botilbuddet, der kunne klarlægge borgerens funktionsevne og støttebehov i dagligdagen. Disse oplysninger skulle herefter ligge til grund for kommunens nye vurdering af sagen.
Hvordan handlingsanviser Ankestyrelsen i afgørelserne?
Ankestyrelsen har i de senere år haft et særligt fokus på den måde, vi skriver vores hjemvisninger på. Vi har arbejdet med at være klare og tydelige i vores begrundelser for de enkelte hjemvisninger, særligt i forhold til hvad kommunen skal gøre som følge af hjemvisningen.
Allerede i starten af 2018 indsatte vi et ekstra afsnit i vores hjemvisninger på visse sagsområder. Afsnittet Hvad skal kommunen gøre skulle gøre det tydeligere, hvad der nu skulle ske med sagen, og hvordan. Vi havde tidligere skrevet anvisningerne under et længere afsnit om, hvad der var afgørende for resultatet af Ankestyrelsens afgørelse. Formålet med det nye afsnit var at gøre afgørelsen mere overskuelig, men også at gøre os selv mere opmærksomme på at lave klare anvisninger.
Med klare anvisninger til kommunen bidrager Ankestyrelsen nemlig også til, at borgeren får en hurtigere afklaring af sagen, når den igen behandles i kommunen. For både resultatet af en afgørelse og en klar formulering af den, har det overordnede mål at tage vare på borgerens retssikkerhed. Det sikrer, at borgeren hurtigst muligt får den korrekte afgørelse.
Når Ankestyrelsen skriver en hjemvisning, har vi fokus på, at det står klart:
- Hvilke oplysninger, der mangler
- Hvad oplysningerne, skal bruges til
- Hvorfor de oplysninger, der er, ikke er nok
- Hvor de manglende oplysninger for eksempel kan indhentes fra (hvis vi kan angive det).
EKSEMPEL PÅ HANDLINGSANVISNING FRA EVALUERINGEN
Hvad er afgørende for resultatet?
Kommunen lægger til grund, at du ikke har en nedsat funktionsevne, og at du derfor ikke er omfattet af personkredsen, der har ret til praktisk hjælp til rengøring.
Der er i sagen ikke oplysninger af mere faktuel karakter, der understøtter kommunens socialfaglige vurdering af, at du ikke har en nedsat funktionsevne.
Du har oplyst, at du skal i behandling for MRSA, og at det i den forbindelse er vigtigt, at jeres hjem holdes rent. I har derfor søgt om hjælp til rengøring to dage, da I ikke kan varetage det hele selv. Du oplyser, at din ægtefælle har rygsøjlegigt og ikke kan bukke sig ned grundet smerter. Du oplyser også, at du selv både har hjerteproblemer og type 1 diabetes.
Vi finder derfor, at der er væsentlig uoverensstemmelse mellem kommunens og din opfattelse af, om du og din ægtefælle selv kan varetage rengøring i hjemmet, og at denne tvivl ikke er afklaret.
Ved afgørelser om praktisk hjælp skal kommunen bedømme din samlede situation. Kommunen er derfor berettiget til at tage hensyn til, i hvilket omfang din ægtefælle er i stand til at varetage opgaver i hjemmet. Vi henviser til principafgørelse 221-11.
Vi kan derfor ikke afgøre, om oplysningen/oplysningerne om dit og din ægtefælles funktionsniveau kan føre til en anden vurdering af din sag.
Hvad skal kommunen gøre?
Kommunen skal indhente oplysninger om dit og din ægtefælles funktionsniveau. Kommunen skal bruge oplysningerne i vurderingen af, om I har ret til praktisk hjælp til rengøring.
Oplysningerne kan for eksempel blive indhentet fra jeres læge, hospitalet eller fra andre fagpersoner med kendskab til jeres funktionsevne.
Kommunen skal forholde sig konkret til, hvilke rengøringsopgaver du søger om hjælp til, og undersøge om I er i stand til at udføre opgaverne.
Det kan fx gøres ved at observere jer i hjemmet. Kommunen skal ved vurderingen tage hensyn til, at I skal have mulighed for at leve så normalt liv som muligt. Vi henviser til principafgørelse 54-15.
Vi gør opmærksom på, at man godt kan være omfattet af personkredsen for praktisk hjælp i hjemmet i en midlertidig periode. Kommunen skal derfor forholde sig til om du, fx i forbindelse med behandlinger, har ret til hjælp. Kommunen skal forholde sig til dit aktuelle funktionsniveau og løbende følge op på, om du har behov for hjælp.
Kommunen skal på baggrund af oplysningerne foretage en ny socialfaglig vurdering af behovet for praktisk hjælp til rengøring. Ud fra det skal kommunen afgøre sagen igen. Hvis kommunen ikke imødekommer din ansøgning helt, skal kommunen beskrive i afgørelsen, hvad der er indgået af hovedhensyn og faktiske oplysninger i vurderingen.”
Hvad skal evalueringen bruges til?
Med afsæt i evalueringen vil vi fortsat have fokus på de sager, der hjemvises. Vi vil også fortsætte arbejdet med vores begrundelser, så det står klart, hvad baggrunden for hjemvisningen er, og hvad kommunen skal gøre.
Det særlige afsnit om, hvad kommunen skal gøre, skal udbredes til at være en del af alle hjemvisninger på det specialiserede socialretlige område. Evalueringen har vist, at et selvstændigt afsnit med handlingsanvisning gør det tydeligt, hvilke oplysninger der mangler i sagen, og hvad kommunen skal gøre som følge af hjemvisningen.
Evalueringen har også givet et overblik over nogle gennemgående årsager til hjemvisning på de enkelte områder. Disse årsager kan Ankestyrelsen bruge som afsæt for vores dialog med kommunerne om hjemvisningerne på de enkelte områder.
Rapportens eksempler på gode formuleringer i hjemvisninger, herunder handlingsanvisningerne til kommunen, vil også blive inddraget i Ankestyrelsens kommende arbejde med opdatering af afgørelsesskabeloner på tværs i styrelsen.
Ankestyrelsen vil også i 2020 fortsætte dialogen med kommunerne om vores hjemvisninger. Det vil vi blandt andet gøre ved at udvælge konkrete eksempler på vores hjemvisninger, som vil blive drøftet på vores åbne dialogmøder. På den måde kan vi supplere vores interne bedømmelse med et eksternt syn på forståeligheden af vores afgørelser.