Ny praksisundersøgelse fra Ankestyrelsen om kommunernes anvendelse af sanktioner over for borgere: Kommunerne laver fejl i sagsbehandlingen i næsten en tredjedel af sagerne
Af chefkonsulent Özlem Saföz Sucu og fuldmægtig Stine Glenstrup
Praksisundersøgelsen er gennemført for at give viden om, hvordan kommunerne bruger reglerne om sanktioner, efter at der er sket lovændringer på sanktionsområdet i lov om aktiv socialpolitik. Ændringerne trådte i kraft 1. januar 2020. Vejledningspligten blev dog ændret 1. januar 2024, hvilket er efter indsamling af data til denne undersøgelse.
Sanktionsreglerne blev forenklet og skærpet med lovændringerne, der trådte i kraft 1. januar 2020. Formålet var at gøre det lettere for kommunerne at administrere reglerne og for at styrke kontrol med snyd. Der var samtidig særlig opmærksomhed på, at nogle borgere er så udsatte, at det ikke bringer dem tættere på arbejdsmarkedet at sanktionere dem.
Det blev derfor samtidig med lovændringerne aftalt, at Ankestyrelsen skulle udarbejde tre praksisundersøgelser for at følge, hvordan kommunerne anvender de nye regler. Praksisundersøgelserne skulle have fokus på aktivitetsparate borgere. Denne praksisundersøgelse er den sidste af de tre praksisundersøgelser.
I undersøgelsen ser Ankestyrelsen på sager, hvor kommunerne har sanktioneret borgerne efter § 36 ved udeblivelse uden en rimelig grund fra tilbud eller efter § 37 ved udeblivelse uden en rimelig grund fra en jobsamtale. Sanktioneringen består i, at kommunen foretager fradrag i den ydelse, som borgeren modtager. I undersøgelsen indgår 54 sager, hvor borgeren er aktivitetsparat, mens borgeren i de resterende 42 sager er jobparat.
I undersøgelsen har vi særligt fokus på gruppen af aktivitetsparate borgere, som er de borgere, der kan være særligt udsatte, fordi de ofte ud over ledighed kan have andre problemer i form af misbrug, psykisk sygdom og hjemløshed. I undersøgelsen har vi fokus på, om kommunen tager de særlige hensyn til aktivitetsparate borgere, som fortsat gælder efter lovændringen.
Kommunerne skal efter lovændringen fortsat forud for sanktionen have udtømt alle rimelige muligheder for at komme i personlig kontakt med borgeren for at vurdere, om der er en rimelig grund til, at vedkommende er udeblevet. Kommunen skal desuden vurdere, om der er andre forhold end de såkaldte rimelige grunde, som kan føre til, at en aktivitetsparat borger ikke skal opfylde sin rådighedsforpligtelse, herunder om en sanktion vil fremme rådigheden.
Har borgeren en rimelig grund til at udeblive?
Inden kommunen afgør, om en borger skal sanktioneres som konsekvens af udeblivelse fra tilbud eller jobsamtale, skal kommunen tage stilling til, om borgeren har en rimelig grund til at udeblive. Hvis borgeren har en rimelig grund til at udeblive, kan kommunen ikke sanktionere borgeren for at udeblive. En rimelig grund kan eksempelvis være sygdom.
I undersøgelsen er der gode eksempler på:
- Sager, hvor kommunen forholder sig til, om borgeren har haft en rimelig grund til ikke at skulle opfylde sin rådighedsforpligtelse.
- Sager, hvor kommunen forholder sig til, om der er andre rimelige grunde end dem, der fremgik af den udtømmende liste over rimelige grunde før 1. januar 2020.
I undersøgelsen er der dog også eksempler på:
- Sager, hvor kommunen ikke har oplyst sagen tilstrækkeligt. Det gælder især i de sager, hvor borgeren oplyser, at sygdom er årsagen til at udeblive.
I praksisundersøgelsen fremgår et flowchart til at understøtte kommunernes sagsbehandling, når borgeren oplyser, at sygdom er årsagen til at udeblive. Se side 25 i rapporten.
Kommunerne følger ikke altid lovgivningen, når de sanktionerer aktivitetsparate borgere
Kommunerne skal tage stilling til, om der er tale om en jobparat eller en aktivitetsparat borger, fordi der er forskellige krav til sagsbehandlingen afhængig af, om borgeren, der skal sanktioneres, er jobparat eller aktivitetsparat. Lovgivningen indeholder særlige hensyn til den aktivitetsparate borger, hvis kommunen skal træffe afgørelse om sanktion.
For de aktivitetsparate borgere gælder, at kommunen forud for fx fradrag i hjælpen skal have udtømt alle rimelige muligheder for at komme i personlig kontakt med borgeren med henblik på en vurdering af, om der forelå en rimelig grund til udeblivelsen. Kommunen skal også vurdere, om der er andre forhold, som kan føre til, at den aktivitetsparate borger ikke skulle stå til rådighed.
Undersøgelsen viser blandt andet, at størstedelen af de sager, som Ankestyrelsen ville ændre eller hjemvise, handler om aktivitetsparate borgere. Vi ser flere eksempler på udfordringer med at forholde sig til, om der er tale om en jobparat eller aktivitetsparat borger.
I disse sager forholder kommunerne sig ikke til, om der er andre forhold end de rimelige grunde, der kan føre til, at den aktivitetsparate borger ikke skal stå til rådighed, herunder om en sanktion vil fremme den aktivitetsparate borgers rådighed.
Undersøgelsen viser også, at kommunen i to sager, hvor borgeren var aktivitetsparat, ikke havde udtømt alle rimelige muligheder for personlig kontakt med borgeren. Fælles for de to sager var, at kommunerne var bekendt med borgerens bopælsadresse, men at kommunerne ikke havde forsøgt at opnå personlig kontakt med borgeren på dennes bopælsadresse.
Kommunerne oplyser og begrunder ikke altid sagerne tilstrækkeligt
Vi har også vurderet de undersøgte sager ud fra de forvaltningsretlige regler. Vi har blandt andet set på, om kommunen har partshørt, givet klagevejledning, oplyst sagen tilstrækkeligt, og om afgørelsen indeholder en fyldestgørende begrundelse.
I 36 af de 96 sager har vi vurderet, at der er en forvaltningsretlig mangel, som i 18 af de 36 sager har haft betydning for rigtigheden af afgørelserne. Det handler hovedsageligt om, at afgørelserne ikke er fyldestgørende begrundet.
Kommunerne har partshørt og givet klagevejledning i samtlige sager, og de har ikke inddraget ulovlige kriterier eller sat skøn under regel. Der er dog udfordringer, når det drejer sig om at oplyse og begrunde sagerne tilstrækkeligt. Sager om aktivitetsparate borgere udgør langt størstedelen af de sager, hvor afgørelsen ikke er begrundet fyldestgørende.
Årsagerne til mangelfuld begrundelse er i overvejende grad, at kommunerne ikke har begrundet afgørelserne i forhold til, om der er andre forhold end de rimelige grunde, der kan føre til, at borgeren ikke skal stå til rådighed, herunder om en sanktion fremmer rådigheden.
Anbefalinger
I undersøgelsen kommer vi med konkrete anbefalinger til kommunerne på baggrund af vores gennemgang af sagerne. Anbefalingerne er knyttet op på de regler og betingelser, der fremgår af lov om aktiv socialpolitik og Ankestyrelsens praksis på området.
Undersøgelsen giver os anledning til følgende anbefalinger:
- For at kommunen kan vurdere, om borgeren har haft en rimelig grund til ikke at møde i tilbud m.v. eller til jobsamtale m.v., skal sagen være tilstrækkeligt oplyst. Hvis borgeren oplyser om sygdom, skal kommunen oplyse sagen, indtil der er tilstrækkelige oplysninger til at vurdere, om borgeren havde en rimelig grund til udeblivelsen. Hvis kommunen ikke oplyser sagen i forhold til helbredsmæssige forhold, kan borgerens oplysning om sygdom ikke tilsidesættes. Sagen kan fx oplyses ved at indhente oplysninger fra borgeren, borgerens egen læge, speciallæge eller lignende.
- Kommunen skal altid forholde sig til, om der er tale om en aktivitetsparat eller jobparat borger, så kommunen er klar over, hvilke betingelser der skal være opfyldt, og hvilke vurderinger der skal være foretages for at kunne sanktionere den pågældende borger.
- Hvis kommunen skal træffe afgørelse om sanktion efter §§ 36 - 37 over for en aktivitetsparat borger, skal kommunen altid tage stilling til, om der er andre forhold end de rimelige grunde, som kan føre til, at borgeren ikke skal opfylde sin rådighedsforpligtelse og derfor ikke skal sanktioneres. Kommunen skal foretage vurderingen på baggrund af de samlede oplysninger i sagen om borgerens forhold.
- Hvis kommunen skal træffe afgørelse om sanktion efter §§ 36 - 37 over for en aktivitetsparat borger, skal kommunen altid tage stilling til, om en sanktion vil fremme den aktivitetsparate borgerens rådighed. Kommunen skal foretage vurderingen på baggrund af de samlede oplysninger i sagen om borgerens forhold og begrunde i afgørelsen, hvad der er lagt vægt på.
- Hvis kommunen skal træffe afgørelse om sanktion efter §§ 36 - 37 over for en aktivitetsparat borger, skal kommunen have udtømt alle rimelige muligheder for at komme i personlig kontakt med borgeren. Dette skal fremgå af sagen.
- Hvis kommunen er bekendt med borgerens bopælsadresse, skal kommunen som hovedregel forsøge at opnå personlig kontakt med borgeren på dennes bopæl, hvis der ikke kan opnås kontakt på anden måde.
- Kommunen skal sikre, at den har alle de oplysninger, der er nødvendige for at kunne vurdere, om betingelserne for at kunne sanktionere borgeren er opfyldt.
- Kommunen skal begrunde, hvorfor kommunen vurderer, at de enkelte betingelser for at kunne sanktionere borgeren er opfyldt i den konkrete sag.
Undersøgelsen er baseret på en gennemgang af 96 sager fra 12 udvalgte kommuner. I alle sager har kommunen i perioden fra den 1. juni 2022 til den 15. april 2023 truffet afgørelse om sanktion efter §§ 36 eller 37 i lov om aktiv socialpolitik for udeblivelse fra et tilbud eller jobsamtale over for en jobparat eller aktivitetsparat borger, der modtager kontanthjælp.